No. 48
(enero de 2003)

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CORREO DE PRENSA INTERNACIONAL

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Las dos almas del gobierno de Lula

Dilemas después de la victoria popular

Joao Machado*

La victoria de Lula ha sido festejada como un gran triunfo popular en Brasil y fuera de él, especial­mente en América Latina. Ello debido a que no todos los días es electo un presidente que se lanzó en la política como líder obrero y sindical, dirigente popular y principal organizador de un gran partido de izquierda.

La elección de Lula fue reforzada por la victoria del Partido de los Trabajadores en las elecciones parlamentarias: convirtiéndose en el mayor partido en la Cámara de Diputados (91 diputados federales de 513), y el segundo en el Senado (también se convirtió en el mayor partido en las Asambleas Legislativas estaduales). Aunque haya quedado lejos de la mayoría (además de sus aliados del 1º y 2º turno el PT no alcanzó la mayoría de la Cámara de Diputados ni del Senado), y aunque su desempeño en las elecciones para gobernadores de Estado haya sido débil, los resultados electorales del PT representan una derrota del neoliberalismo y un significativo desplazamiento en la correlación de fuerzas en la sociedad brasilera. La explicación fundamental para esta victoria fue el descontento popular con los resultados de los 8 años de gobierno neoliberal de Fernando Henrique Cardoso (FHC), acompañado por una gran voluntad de cambio y por la identificación del PT con este anhelo.

Todo esto torna al nuevo gobierno portador de grandes esperanzas, que se expresaron claramente en la fiesta de asunción. Millares de personas se dirigieron a Brasilia para saludar al “compañero presidente”, confiando en que, esta vez, llegó la hora del pueblo.

Razones para festejar no faltaron. Sin embargo, desde la campaña electoral se evidenciaron límites y contradicciones de la victoria que se dibujaba. Pasemos a revisar los más importantes: Lula participó con una alianza que incluyó un partido claramente de derecha el PL (Partido Liberal), partido que en las mismas elecciones apoyó (¡oficialmente!) a algunos de los candidatos más conocidos de la derecha brasilera en las elecciones estaduales: Paulo Maluf y Antonio Carlos Magalhaes; su vicepresidente, José Alencar, afiliado al PL, es un gran empresario, y fue escogido justamente por eso, con los objetivos de quebrar las resistencias de los empresarios a Lula y de traer apoyos en esta área. A pesar de que el partido haya aprobado en su 12º Encuentro nacional (diciembre del 2001) directrices programáticas que proponían la ruptura con el neoliberalismo y rescataban algunas formulaciones históricas del partido (de forma más diluida que en el pasado), y que vinculaban la conquista del gobierno con la perspectiva socialista, el programa presentado en las elecciones fue muy diferente. Abandonó la idea de ruptura e incorporó una noción de “período de transición” que asumía el mantenimiento de aspectos centrales de la política económica de FHC. A lo largo de la campaña fueron dadas repetidas garantías de que “los contratos” serían respetados (lo que incluía, en particular, el mantenimiento estricto de los pagos de la deuda pública, tanto externa como interna). El nuevo acuerdo con el FMI, encaminado durante la campaña, fue apoyado (por considerarlo inevitable).

Para completar, al final del primer turno y antes del segundo, los apoyos conservadores fueron ampliados. Después de la elección, se puede decir que Lula consiguió iniciar la gran alianza con el empresariado que buscó desde la indicación del candidato a vicepresidente. Es útil destacar este punto: la alianza del PT con el empresariado fue el resultado de iniciativas de la dirección del partido, mucho más que de las iniciativas de los propios empresarios para envolver la candidatura que se anunciaba como victoriosa. Cualquiera que sea la evaluación de esta alianza, ella debe ser vista como parte de la estrategia puesta en práctica por Lula y por la mayoría del PT. Por otro lado, su eventual consolidación dependerá del curso concreto del gobierno, sobre todo de cómo se definirá la fase de los conflictos sociales.

Aunque esta gran guiñada política haya recibido críticas, tanto dentro como fuera del PT, Lula casi no perdió votos por eso. El PSTU (Partido Socialista de los Trabajadores Unificado de origen morenista), único partido que competía claramente a su izquierda (si consideramos el insignificante PCO —Partido de la Causa Obrera— y si evaluamos que la pretensión de Ciro Gomes y Anthony Garotinho de colocarse a la izquierda de Lula no puede llevarse en serio) tuvo un aumento muy pequeño en la votación con relación a las elecciones anteriores (no alcanzó siquiera el 0,5% de los votos). Lula consiguió, por lo tanto, ampliar su votación a la derecha y al centro, sin sufrir pérdidas significativas en la izquierda.

Después de las elecciones el apoyo aumentó, más de lo que sucede y se acostumbra con los candidatos victoriosos. La fiesta de asunción, el trato de los medios de comunicación, y las declaraciones que van desde el MST (Movimiento de los Trabajadores Sin Tierra) a los empresarios y a los representantes del FMI (el director de este organismo, Horst Köhler, dijo que Lula es el “estadista del Siglo XXI”) confirma que nunca un presidente brasilero comenzó un gobierno con tanto apoyo, tanto interno como externo.

Naturalmente, un exceso de apoyo también constituye un problema: los diversos sectores que se identifican con el gobierno de Lula esperan de él cosas muy diferentes. Al mismo tiempo en que el presidente gana tiempo para mostrar resultados —el período del llamado “estado de gracia”— las contradicciones son ampliadas.

Otro aspecto que no puede ser olvidado es la dificultad del cuadro heredado. El gobierno de FHC reforzó de forma drástica la dependencia externa de la economía brasilera, la dejó completamente subordinada a los humores de los mercados financieros internacionales. Al mismo tiempo, amplió la deuda interna y se tornó mucho más difícil administrar las finanzas públicas. Como para empeorar, el control de la inflación, única conquista de su gobierno, estaba amenazado al finalizar su mandato.

Todo esto deja dudas sobre cual será la capacidad del nuevo gobierno para atender su compromiso fundamental de transformar el país a favor de los intereses populares. Así mismo, en condiciones ideales, y con el mejor proyecto, esta tarea ya sería gigantesca.

La composición del gabinete de ministros­

El éxito del gobierno dependerá de muchas cosas, algunas fuera de su control (la situación política y económica internacional) y otras que él influencia de modo limitado (la movilización social). Pero no hay dudas de que de los dos elementos centrales son el programa (las concepciones según las cuales pretende enfrentar los desafíos colocados) y su composición (las fuerzas políticas y sociales que lo integran).

Con relación al primer aspecto, la idea que predominó durante la campaña es que el gobierno haría transformaciones fundamentales promoviendo negociaciones con todas las clases y sectores sociales. El objetivo central de promoción de la ciudadanía sería conseguido con el crecimiento de la economía, la generación de empleos y la reducción de las desigualdades, y esto sería posible sin grandes choques políticos y sociales. Con relación al aspecto de la composición, lo que se anunció en la campaña es que el gobierno sería amplio, mayor que el PT y que las coaliciones que apoyaron a Lula en el primer y segundo turno.

Ahora, ya conocemos la composición del nuevo gobierno, bien con las primeras declaraciones del presidente electo y de su equipo. Es posible, a partir de ahí intentar llegar a una idea más clara de lo que será el gobierno de Lula.

Lula nombró 30 ministros y 4 secretarios de Estado (que responderán directamente al presidente). Por la importancia que el Banco Central adquirió en los últimos años, mayor que el de casi todos los ministerios, conviene sumar a esta lista su presidente. Quedamos, entonces, con un equipo central del gobierno de 35 miembros.

De éstos, 20 son afiliados al PT (16 ministros y los 4 secretarios de Estado) 7 del partido de coalición y del segundo turno fueron contemplados cada uno con un ministerio (PL, PC do B, PDT, PPS, PSB, PTB, PV). El presidente del Banco Central acababa de ser elegido diputado federal por el PSDB (partido de FHC) cuando fue escogido (para asumir su función tuvo que renunciar al mandato). Al contrario de lo que se esperaba, y de que lo que llegó a anunciar Lula, el PMDB no fue incluido (pero el gobierno negocia el apoyo de sectores de este partido en el Congreso; lo mismo que viene haciendo, además, con los otros partidos no representados en el Ministerio, inclusive con el PPB (partido de Paulo Maluf).

Siete ministros no son afiliados a partidos políticos. Dos de ellos son abogados: el ministro de justicia, ligado desde hace mucho tiempo al PT y el abogado General de la Unión. Dos son diplomáticos (los ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa); uno es militar (el ministro-jefe del Gabinete de Seguridad Institucional). Los otros dos ministros sin partido son empresarios (el ministro de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior y el ministro de Agricultura). Según informaciones divulgadas por la prensa, el primero fue indicado por la FIESP (Federación de las Industrias del Estado de San Pablo, la principal organización patronal del país), a pedido de Lula. Ambos apoyaron la candidatura de José Serra, el candidato derrotado del gobierno.

Es importante también examinar los vínculos de los 20 ministros y secretarios del PT, 12 pertenecen al llamado campo mayoritario del PT (que tuvo en la última elección del partido poco más del 50% de los votos). Tres hicieron parte de las listas partidarias que pueden ser llamadas de “intermediarias” entre el campo mayoritario y la izquierda. Dos tienen afiliación reciente al PT. Y, finalmente, 3 participaron en la última elección interna de las listas de corrientes de izquierda del PT (los ministros de Desarrollo Agrario, de las Ciudades, y el secretario de Agricultura y Pesca). A partir de esta composición podemos hacer tres comentarios.

En primer lugar, el equipo de gobierno tiene más predominancia del PT del que se esperaba. No sólo por el número de ministros y secretarios de Estado, sino también por la importancia de los cargos. El núcleo del gobierno (Casa Civil, Secretaría General de la Presidencia, Comunicación del Gobierno, Hacienda) es enteramente petista.

En segundo lugar: la diversidad de las corrientes del PT fue bastante contemplada. Aunque ninguna corriente no perteneciente al “campo mayoritario” del partido fue incluida en el núcleo del gobierno, la participación de las corrientes minoritarias puede venir a ser más importante de lo que fue, por ejemplo, en la dirección de la campaña electoral, o en el proceso de discusión del montaje del propio gobierno.

En tercer lugar: a pesar del predominio petista en el gabinete de ministros, éste terminó siendo más “amplio” (en el sentido de incluir más de la coalición que apoyó a Lula en el 2º turno) de lo que se podría esperar. La “ampliación” perdida con la ausencia del PMDB fue mucho más compensada por la inclusión de un presidente del Banco Central y de dos ministerios (ambos del área económica) vinculados al PSDB.

Continuidad en el Banco Central

La “ampliación” se concentra en el área económica. Es necesario, pues, examinar más de cerca su composición. Además del Banco Central (formalmente vinculado al Ministerio de Hacienda, pero que viene funcionando de modo cada vez más independiente) incluye cuatro ministerios: de Hacienda, de Planeamiento, Presupuesto y Gestión; de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, y de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento. Otros ministerios tienen incidencia sobre la política económica; pero estos son los que tienen peso central en su definición y ejecución.

Considerando estas cinco instituciones, se nota una división entre el PT, por un lado, y, por otro, lo que podemos llamar de “área del PSDB”: empresarios identificados con este partido y un diputado electo por él. El ligero predominio numérico de este último lado es muy reforzado cuando consideramos la composición ya conocida de los equipos del Ministerio de Hacienda y del Banco Central (de lejos las dos instituciones más importantes del área económica) y de las declaraciones de los dirigentes.

Comenzando con el Banco Central: su nuevo presidente, Henrique Meirelles, además de estar vinculado al PSDB, es egresado del mercado financiero internacional (fue presidente internacional del Banco de Boston). Como sería de esperar, la indicación de un presidente del Banco Central vinculado a un banco norteamericano y al partido de FHC fue lo que provocó más declaraciones contrarias de militantes del PT, destacándose las críticas hechas por la senadora Heloísa Helena, de la Tendencia Democracia Socialista, que se resistió a votar favorablemente a su indicación (por exigencia constitucional, el presidente del Banco Central debe ser “sabatinado” en el Senado, a quien cabe aprobarlo o no). Los críticos mantenían la tradición del partido: hace cuatro años, cuando el antecesor de Meirelles, Amínio Fraga, fue indicado, el PT criticó pesadamente el nombramiento de alguien vinculado al mercado financiero internacional (Fraga trabajaba para George Soros).

Para no dejar lugar a cualquier duda en cuanto a la orientación que pretende imprimir al Banco Central , Meirelles, tanto en la “sabatina” en el Senado como en su discurso de asunción, expresó completa identidad con la política de Amínio Fraga. Además de eso, mantienen todos la dirección del Banco Central, nombrada por su antecesor.

Ahora, el Banco Central ha sido la institución más importante en la conducción de la política económica. Además de responsable por la conducción de la política monetaria, tiene bajo su dirección la política cambiaria, la reglamentación y supervisión del sistema cambiario, así como de los movimientos de capitales. Ha tenido una participación central en las discusiones con el FMI. Además de esto, es importante notar que la política monetaria dice respecto, antes que nada, la definición de los intereses, lo tiene en el caso brasilero una enorme implicancia fiscal (si aumentan los intereses, aumentan también la deuda pública y su servicio). Lo mismo sucede con la política cambiaria (gran parte de la deuda pública brasilera interna es corregida de acuerdo con la variación de la tasa de cambio, además de, naturalmente, toda la deuda externa). De hecho, se puede decir que el tamaño del superávit fiscal primario (presupuestos del gobierno: menos gastos, excluyendo los gastos financieros) necesario para evitar el crecimiento de la relación deuda pública/PIB, piedra de contacto con las exigencias del FMI y de los “mercados”, es determinado en gran medida por las variables que quedan bajo la responsabilidad del Banco Central (intereses y cambio).

Hay otro hecho que no puede ser desconocido con relación a las tasas de intereses. En el gobierno de FHC, ellas estuvieron entre las mayores del mundo, y la política anunciada por el nuevo presidente del Banco Central debe llevar a que continúen muy elevadas. Ahora, los intereses altos no significan sólo mayores dificultades fiscales: transfieren rentabilidad para los detentadores de la riqueza financiera, y tienden, además a establecer un piso para las tasas de lucro, presionando por lo tanto la reducción de los salarios. O sea, altas tasas de intereses refuerzan de forma significativa la concentración de rentabilidad, lo que se choca frontalmente con los propósitos anunciados por Lula en la campaña. Además de eso, la política monetaria tienen un impacto central en la definición de las tasas de crecimiento de la economía. Intereses altos llevan a bajo crecimiento, lo que tiende a inviabilizar todo el proyecto del gobierno.

Para agravar las cosas en esta área: a partir de una exigencia del FMI, el gobierno de Lula viene defendiendo un proyecto de “autonomía operacional” del Banco Central que ya venía siendo formulado por la dirección de Armínio Fraga. Esta autonomía formalizaría legalmente y daría más consistencia a la libertad de acción que el Banco Central ya viene teniendo; además, como prevé mandatos fijos para sus directores, sería mucho más difícil que fuesen sustituidos a partir, por ejemplo, de una decisión del gobierno de alterar su política económica.

Naturalmente, el proyecto de “autonomía operacional” prevé que el Banco Central tendría que cumplir metas definidas por el Ministerio de Hacienda. Se trata de la política instaurada a partir de la gestión de Armínio Fraga, de “metas de inflación” como ancla de la política monetaria. Más allá de que este modelo de política económica sea muy cuestionable, definir metas de inflación es muy poco como orientación: el Banco Central tendría total libertad en la conducción de la política monetaria con el objetivo de alcanzarlas. De hecho, en lugar del Ministerio de Hacienda orientar la actuación del Banco Central, lo que ya viene sucediendo desde el gobierno de FHC es que el Banco Central determina las márgenes de libertad para la acción del Ministerio de Hacienda, a través de su influencia sobre el cuadro fiscal.

El PT fue siempre contrario a la autonomía del Banco Central, en cualquiera de sus versiones. Ella depende de una reglamentación de la Constitución, y tendría que ser aprobada en las dos cámaras del Congreso. Diversos parlamentarios del PT ya cuestionaron el proyecto, y su aprobación no será de ninguna manera tranquila.

Continuidad en el Ministerio de Hacienda

El riesgo de una total continuidad en la política que prevaleció en el segundo mandato de FHC, que verificamos existir a partir de las definiciones tomadas o sugeridas por el Banco Central, es reforzado por la presencia de dos ministros próximos al PSDB, o del Desarrollo y el de Agricultura. Cabe examinar, por lo tanto, en que medida los ministros “petistas” del área económica se pueden contraponer a esta continuidad.

Cuando evaluamos el equipo del Ministerio de Hacienda, la continuidad sale ganando. El ministro Antonio Palocci llamó para cargos claves (Secretaría de Presupuesto Federal, Secretaría del Tesoro Nacional, Secretaría de Asuntos Internacionales) a hombres que participaron del gobierno de FHC o que defienden la política que prevaleció en ese entonces. Y es más sorprendente —y significativo— el nombramiento para la Secretaría de Política Económica, responsable por la formulación de la política general del Ministerio, al economista Marcos Lisboa, conocido como uno de los más importantes economistas liberales de la nueva generación.

La tendencia liberal de los principales auxiliares del ministro Palocci es sólo quebrada por la indicación del Secretario Ejecutivo y del Secretario Ejecutivo Adjunto del Ministerio, ambos militantes del PT, con tradición entre los economistas del partido­.

El predominio de la orientación neoliberal es confirmada por la actuación del propio ministro. Palocci viene defendiendo la continuidad de los aspectos fundamentales de la política macroeconómica del gobierno de FHC: su versión de la “responsabilidad fiscal” (incluyendo la generación del superávit primario necesario para estabilizar la relación deuda pública/PBI) y la política monetaria conservadora. Defiende también la continuidad de la política de privatización de los bancos públicos estaduales (lo que no estaba en el programa del partido, en ninguna de sus versiones). Parece creer que sólo existe una política económica “científica” (en su discurso de asunción, dijo que “no iremos a reinventar principios básicos de política económica”). Se adhiere, por lo tanto, al dogma fundamental del que viene siendo llamado de “pensamiento único” en la economía­.

Se puede proponer la hipótesis de que esta ortodoxia conservadora se mantenga en la fase inicial del gobierno. De hecho, se habló mucho en la campaña de un “período de transición”. Sin embargo, el propio Palocci, en su discurso de asunción, procuró aclarar el sentido de este concepto:

El tema de transición despertó ansiedad sobre lo que vendría después de la fase de transición, se especuló sobre el fin de los superávit primarios, el fin de las metas de la inflación y del régimen de cambio fluctuante y la adopción de medidas no convencionales e innovadoras en la conducción de la política macroeco­nómica. A estas legítimas preguntas respondemos de forma inequívoca: el nuevo régimen ya comenzó; la buena gestación de la cosa pública requiere responsabilidad fiscal y estabilidad económica.

El gobierno que antes se encerró tienen méritos en ese tema, lo que no nos constriñe reconocer. Por eso no es un patrimonio exclusivo suyo, así como no lo será de nuestra administración. (...) Así, la transición del modelo que tenemos y el que país reivindica es la superación de las dificultades a corto plazo. [Discurso de asunción, 02/01/2003].

No hay, por lo tanto, según el pensamiento del ministro, transición respecto a los “principios básicos de la política económica”. “El período de transición” consiste apenas en el tiempo necesario para la superación de dificultades a corto plazo.

La fuerte impresión de continuidad de la política económica del gobierno de FHC es aún más acentuada cuando consideramos las críticas que Palocci ha hecho de la gestión anterior. Son críticas que de hecho no excluyen continuidad. En el discurso en que se presentaron las conclusiones de los trabajos del “equipo de transición” entre los dos gobiernos, que él coordinó (este fue de todos sus pronunciamientos, el más crítico al gobierno anterior), Palocci hizo dos críticas a la conducción económica del gobierno de FHC.

La primera fue a la política cambiaria. En verdad, la crítica se restringe a la sobre valoración del real al inicio del gobierno de FHC. La crítica es correcta; esta política fue responsable por buena parte de los problemas económicos posteriores. Pero la política cambiaria fue cambiada en el segundo mandato; y la seguida desde entonces tienen explícitamente el acuerdo de Palocci (inclusive en sus aspectos más cuestionables, como el de la inexistencia de controles de los movimientos de capitales). El gran objetivo que el nuevo ministro apunta en esta área —la estabilización de la tasa de cambio— es compartido por el antiguo equipo de FHC; y el remedio básico propuesto ahora —es la recuperación de la “confianza de los mercados”— tienen su acuerdo entusiasmado.

“Planeamiento estratégico” y políticas sociales

La segunda crítica y más fundamental: dice respecto a la excesiva fe en el mercado, la ausencia de un proyecto nacional y de movilización en torno a él, la carencia de la “planeamiento estratégico”. Vale la pena citar extensamente al ministro:

Sin esta movilización nacional, base para un nuevo contrato social, todo el esfuerzo del gobierno, por más responsable que sea, tendrá aliento corto y será prisionero de formulaciones estrictamente técnica, tan cuidadas como limitadas. Si el Estado debe pretender ser padre, como en los viejos tiempos, tampoco deberá pensar en ser capaz de definir los rumbos de la economía distanciándose de la población y de sus necesidades. La unión del país en torno a este objetivo mayor, eminentemente político, es el único medio de ejercer una saludable presión para disminuir la fragmentación y aumentar la coordinación y el diálogo entre ministerios, agencias y programas. Esa desarticulación es fuente sistemática de desperdicios de recursos y de generación de ineficiencias (...) el planamiento alcanzó un nivel de vaciamiento brutal en cuanto a las funciones de definición del diseño institucional y construcción de sistemas de gestión y coordinación. No sólo en las estructuras del Ministerio de Planeamiento, sino en el conjunto de las áreas estratégicas responsables por articular el desarrollo del país. No sería exageración afirmar , en lo que se refiere al planeamiento estratégico, que el Estado Brasilero vive un prolongado “apagón” (...). El actual gobierno difundió, junto con las parcelas de la comunidad internacional, la ilusión de que el crecimiento económico y la reducción de la exclusión social sería el resultado natural del desarrollo de los mercados y del uso, sin contraindicaciones, del abundante ahorro externo disponible al inicio de los años noventa (...). [Discurso del 27/12/2002]

Esta crítica al gobierno de FHC es fundamental. Y se puede decir que ella es reforzada con la crítica a la política social del gobierno de FHC:

El resultado es que estamos recibiendo hoy un país que no consiguió avanzar en la superación de la vieja dicotomía entre economía y sociedad, en que las políticas sociales aparecieron como adornos y apéndices del esfuerzo de controlar la economía. La improvisación de una serie de programas sociales en los últimos dos años es ilustrativa de esa separación matriz y realza la persistencia de una visión que aún no incorporó la inclusión social como tema central de una política de Estado. [Discurso del 27/12/2002].

Sin embargo, a lo largo del discurso hay varias referencias a que nada de lo que se propone debe ser contrario a los “principios de la política económica” (que incluyen, según Palocci, un esfuerzo claro para ganar la “confianza de los mercados”). Además de esto, se hace referencia explícita a que la nueva política será favorable a los mercados:

Cuanto más la estabilidad de las relaciones económicas y sociales se acentúan por medio de un orden jurídico e institucional sólido, los mercados serán fortalecidos y más riqueza podrá ser acumulada y bien distribuida. [Discurso del 27/12/2002].

La postura crítica queda así relativizada, y, por otro lado, el significado exacto de este énfasis en la construcción de un proyecto nacional no queda claro.

Este tema puede ser discutido mejor a partir del examen de las perspectivas para el Ministerio de Planeamiento. El nuevo ministro, Guido Mantega, es afiliado al PT, y desde hace muchos años asesor económico de Lula, lo cual indica que su ministerio tendrá un peso muy grande en la formulación de la política económica, como ya sucedía en el gobierno de FHC. Mantega debe ser fundamentalmente un colaborador de Palocci.

De cualquier manera, su ministerio tendrá una responsabilidad central en la realización del objetivo del “planeamiento estratégico”. Y en su discurso de asunción (07/01/2003), él aclaró un poco más el sentido de este concepto. Retomó las ideas del proyecto de desarrollo y de la movilización de la sociedad, enfatizó la necesidad de “medidas duras” en un período de transición. Procuró entonces dejar claras las diferencias que la política del nuevo gobierno incluiría:

Pero no es el superávit primario o el combate a la inflación que se resume a la nueva política económica. (...). Al mismo tiempo, sin la menor demora, estará poniendo en práctica un conjunto de políticas que será la marca de este gobierno y caracterizará un nuevo modelo de desarrollo­.

Se engañan aquellos que imaginan que practicaremos la vieja política económica. En el comercio exterior, el gobierno no quedará inerte, a merced de los mecanismos de la globalización, que son imperfectos y privilegian a los países avanzados. Impulsaremos las exportaciones y la sustitución competitivas de importaciones. (...).

El gobierno de Lula no tendrá pudores en trazar políticas activas para la industria, para la agricultura, para los servicios y donde más hubiera necesidad de modernas políticas de estímulo a la competitividad y productividad del producto brasilero, generando los millones de empleos que la población necesita.

El Estado será puesto al servicio de los desposeídos, en una cruzada contra el hambre, la miseria y el desamparo. [Discurso del 07/01/2003].

Las “políticas activas” en los campos citados fueron una marca del llamado período “desarrollista”, que la conducción de la economía brasilera vivió hasta el inicio de los años 1980; esta vinculación es confirmada por una referencia hecha por Palocci en su discurso a uno de los más conocidos presidentes de esta época:

En el pasado, con grandes presidentes como Jucelino Kubitschek, la tarea reformadora consistía en ampliar los horizontes del ciudadano, interiorizar el desarrollo y hacer emerger el poder creativo de las personas, sepultando un tacaño complejo de inferioridad. Hoy la gran tarea reformadora es cuidar de la organización y de la cohesión social, de la capacidad de trabajo en equipos y de gestión de los bienes públicos y privados por medio de las técnicas adecuadas y de la planeación moderna, propiciándole a los brasileros la posibilidad de superar la “desorganización social. [Discurso del 27/12/2002].

A Jucelino Kubitschek se acostumbra elogiársele por sus iniciativas en pro del desarrollo, pero criticado por la irresponsabilidad fiscal y por haber sido uno de los responsables por el prolongado período de alta inflación vivido por el Brasil. Por otro lado, todo el “desarrollismo” brasilero fue también criticado por haber mantenido las desigualdades sociales que Brasil heredó del período esclavista.

Tal vez sea posible a partir de todo esto resumir lo que parece ser la orientación central de la política económica del gobierno de Lula en la fórmula: desarrollismo + responsabilidad fiscal y control financiero + intervención estatal sin interven­cionismo + lucha contra las desigualdades y por la inclusión social.

En realidad, las “políticas activas” a favor del desarrollo fueron también uno de los temas de la campaña del candidato del PSDB, José Serra. En este punto que proponía los cambios en relación al gobierno de FHC, justificando su fórmula de “continuidad sin continuismo”. Así, de una u otra manera resumir la línea de Palocci-Mantega podría ser: línea de José Serra + sensibilidad social

Antes de dejar el equipo económico, es importante mencionar otro órgano importante: el BNDES (Banco de Desarrollo Económico y Social). Formalmente, está vinculado al Ministerio de Desarrollo. Pero su presidente, el economista Carlos Lessa, fue nombrado por el mismo Lula. Lessa pertenece al ala considerada progresista del PMDB (no fue nombrado por el partido para este puesto), y tienen varios amigos en el PT (en particular con la economista Maria da Conceiçao Tavares). Ya anunció una reformulación en la actuación del banco, que se colocará en la línea de las “políticas activas” desarrollistas.

El nombramiento del petista Jorge Mattoso para presidente de la Caja Económica Federal, otro banco público muy importante, va en la misma dirección (el presidente del Banco del Brasil aún no fue nombrado).

En su conjunto, con todo, el predominio de las orientaciones conservadoras, o neoliberales, en el área económica del gobierno es muy clara. Podemos preguntarnos por qué aún no hay una crítica más amplia por parte de los militantes del PT. Una explicación es que las consecuencias de estas orientaciones aún no son claras para la gran mayoría.

¿Una revolución social?

¿Cuál será el perfil de una política social que no puede ser un “adorno”, como Palocci se refirió a la política de Fernando Henrique?

Las ideas-fuerza parecen ser las de un cambio sin atropellos y a través de la negociación, de movilización nacional y pacto social (sobre todo con una alianza entre el trabajo y el “capital productivo”), enfatizadas por Lula a lo largo de toda la campaña, y presentes también en su discurso de asunción (además de estar también en los discursos de varios ministros):

Vamos a cambiar, sí. Cambiar con coraje y cuidado, humildad y osadía, cambiar teniendo conciencia de que el cambio es un proceso gradual y continuado, no un simple acto de voluntad, no es un entusiasmo voluntarista. Cambio por medio del diálogo y de la negociación, sin atropellos o precipitaciones, para que el resultado sea consistente y duradero (...).

Para reponer el Brasil en el camino del crecimiento, que genere los puestos de trabajo tan necesarios, carecemos de un auténtico pacto social para los cambios y de una alianza que entrelace objetivamente el trabajo y el capital productivo, generadores de riqueza fundamental e la Nación, de modo que el Brasil supere la inercia actual y para que el País vuelva a navegar en el mar abierto del desarrollo económico y social.

El pacto social será, igualmente, decisivo para viabilizar las reformas que la sociedad brasilera reclama y que yo me comprometía hacer: la reforma de la Previsión Social, reforma tributaria, reforma política y de la legislación laboral, además de la propia reforma agraria. Ese conjunto de reformas va a impulsar un nuevo ciclo de desarrollo nacional. [Lula, Discurso del 01/01/2003].

El discurso de asunción de José Dirceu en la Casa Civil, sin embargo, retomó estas ideas con otro énfasis:

Todos nosotros sabemos que asumimos el gobierno del Brasil en un momento difícil, desde el punto de vista internacional, con riesgo de una guerra y con una situación en la economía y en las finanzas internacionales, que agrava la situación de nuestro país.

Por lo tanto, nuestra responsabilidad es mayor, pero exactamente, seremos capaces de superar este momento si hubiera participación popular, si hubiera una movilización nacional. El presidente Lula, en su pronunciamiento, dejó claro este compromiso: solamente con la participación popular, Brasil enfrentará sus problemas en el comienzo de este milenio (...).

Tal vez el mayor desafío de nuestro gobierno y de los próximos años sea ese: que Brasil ocupe su lugar en el mundo. Pero para que Brasil ocupe su lugar en el mundo, es preciso que nuestro pueblo ocupe su lugar en el Brasil. Esto sólo es posible con una gran transformación social, con una verdadera revolución social. No tengo miedo de decir esa palabra: una verdadera revolución social. Nosotros le debemos esto a nuestro pueblo. Vean bien, nuestro Brasil —y el presidente Lula, ayer, describió históricamente ese proceso— pero no superó el desafío de la justicia y de la igualdad social.

Nosotros, un partido de izquierda socialista, y es bueno recordar esto, extendemos la mano para el empresario brasilero y proponemos, estamos proponiendo un pacto, pero es necesario que quede claro que ese pacto tiene dos direcciones y es necesario defender el interés nacional, la producción, el desarrollo del país, pero la contrapartida es la distribución de la renta, la justicia social, la eliminación de la pobreza y de la miseria.

No puede haber una calle sola, en una dirección, No es aceptable que, nuevamente, el país resuelva sus problemas financieros, resuelva sus problemas económicos, tenga un crecimiento y ese crecimiento no se transforme en mayor participación del trabajo en la renta nacional. Porque esa participación cayó por la mitad en los últimos 20 años.

Y, sin una distribución de renta, una revolución en la educación, sin el combate a la pobreza, tampoco habrá crecimiento económico duradero y sustentable.

Todos sabemos que la actual concentración de rentas y las desigualdades sociales llevarán al país a un impasse social, cultural e institucional. Y que no es posible viabilizar el desarrollo económico de un país sin una amplia distribución de renta. Porque esa concentración de renta impide el crecimiento económico. [Discurso del 02/01/2003].

Dirceu habló por lo tanto, de la necesidad de una “verdadera revolución social”, y añadió: “nosotros debemos eso a nuestro pueblo”. Se refirió al PT como un “partido de izquierda socialista”. Por esta razón, comentaristas de los medios de comunicación dijeron que con su discurso el “PT estaba de nuevo en la izquierda”. Además de esto, se comenta mucho sobre la existencia de una disputa de dos orientaciones en el núcleo del gobierno, la de derecha comandada por Palocci, y la de izquierda por Dirceu.

Por otro lado, el discurso de Dirceu tuvo pasajes mucho menos radicales. Además de la deferencia a “extender la mano al empresariado” y de hacer un pacto con él, hizo una afirmación enfática de disposición de colaborar estrechamente con Palocci en defensa de la política económica “decidida por el presidente Lula”:

Y quiero dar un mensaje especial —a mi compañero y amigo Antonio Palocci quien no está aquí— pero quiero decirle al país y de manera especial a él, que contará, como ya está contando, con mi apoyo para el ejercicio de ese difícil cargo de ministro de Hacienda. Palocci puede tener la certeza de que ustedes tendrán, en José Dirceu, en la casa Civil, una fortaleza para defender la política económica decidida por el presidente Lula. [Discurso del 02/01/2003].

Esta referencia, naturalmente, puede ser apenas protocolar, y no excluir la existencia de una divergencia de fondo. En fin, ¿cuál será la transformación social realizada por el gobierno de Lula?. Es difícil saber. El proyecto más destacado al inicio del gobierno —el programa Hambre Cero— aún no tiene su formato definido.

Perspectivas de la reforma agraria

Por otro lado, el avance de la reforma agraria puede representar una transformación social importante, y las condiciones para que ocurra son relativamente más favorables.

En primer lugar, por la existencia del Movimiento de los Trabajadores Sin Tierra. El MST viene siendo uno de los movimientos sociales más activos, y de mayor capacidad de movilización. En segundo lugar, porque el ministro nombrado para el Desarrollo Agrario, Miguel Rossetto, pertenece a una tendencia de izquierda del PT (la Democracia Socialista). Su nombramiento fue significativo, apoyado por el MST y por otros sectores vinculados a la cuestión agraria (CONTAG, sector agrario de la CUT), que habían sido consultados y criticada por representantes patronales.

En su discurso de asunción, Rosseto vinculó la posibilidad de avance en la reforma agraria a la movilización social. Al mismo tiempo, defendió la autonomía del movimiento social, y el respeto por parte del gobierno de sus movilizaciones:

Y ejecutaremos esta tarea a partir de un amplio llamado a la movilización social, iremos a dialogar con los gobernadores, con los alcaldes, iremos a dialogar con todos los movimientos sociales, iremos a dialogar con toda parcela de la sociedad brasilera que comprende y está dispuesta a colaborar en este gran proceso civilizatorio en el Brasil y en particular en nuestro campo (...).

Nosotros construimos las relaciones y los conceptos de autonomía, de independencia que separan y que distinguen las dinámicas políticas de los movimientos sociales, de los gobiernos y del conjunto de las organizaciones estatales. Es verdad que los gobiernos no deben ser tutelados por los movimientos sociales. Si esto es verdad, otra verdad es que no es tarea de un gobierno dentro de un estado democrático de derecho, sofocar la capacidad de movilización de los movimientos sociales.

A la democracia que queremos, a la República que conquistamos, le gusta la presencia popular, le gusta, vive y se fortalece con la ciudadanía activa. La reconstrucción de este País tienen como base esa enorme capacidad de movilización, esa enorme capacidad de mirarnos para adentro del Brasil, de crearnos los mayores y mejores espacios de participación popular y ciudadana, de reconocernos permanentemente que existen nombres, existen rostros, existen alegrías, tristezas y sufrimientos; existe un pueblo que quiere y que será respetado por todos nosotros. [Discurso de asunción del 02/01/2003].

El principal dirigente del MST, Joao Pedro Stédile, comentando en una entrevista el nombramiento de Miguel Rosseto y de las perspectivas de la reforma agraria, enfatizó de modo semejante la importancia de la movilización social para viabilizar transformaciones:

La presencia del ministro Rosseto es una señal positiva. Él es una persona con tradición histórica de compromiso con la izquierda brasilera. Pero nosotros preferimos no quedarnos juzgando personas o declaraciones. Lo que va a permitir el avance será la correlación de fuerzas en la sociedad. Y a nosotros nos cabe organizar al pueblo para que se consiga el nivel de presión necesario para cualquier proceso de cambio. [Jornal do Brasil , 05/01/2003].

Después de la asunción, el ministro visitó la Cámara de Diputados y se reunió con el núcleo agrario del PT, que reúne a los diputados más vinculados a la lucha por la reforma agraria. Anunció la disposición de trabajar en conjunto con ellos.

A pesar de las condiciones favorables para alcanzar los objetivos del ministerio, es importante recordar que también habrá dificultades importantes. La primera de ellas es la legislación promulgada en el período de FHC para obstaculizar la movilización del MST (principalmente la Medida Provisoria 2.027, que estableció que las tierras ocupadas quedarían, no serán confiscadas por dos años, y que sus ocupantes serían excluidos del programa de asentamientos). El MST, naturalmente, espera la revocación de esta medida.

Una segunda dificultad importante es compartida por toda el área social: la reforma agraria exige recursos públicos (para desapropiaciones, para apoyo a los asentados), y estos están escasos, a partir de la necesidad de mantener la austeridad fiscal para alcanzar el superávit primario.

Reformas conflictivas

Lula, destacó en su discurso de asunción, la importancia de algunas reformas: “de la Previsión Social, reforma tributaria, reforma política y de la legislación laboral, además de la reforma agraria”. Ninguna de ellas será tranquila, y esto ya comenzó a evidenciarse en los primeros días de gobierno.

La reforma de la Previsión Social es especialmente conflictiva. Desde el punto de vista del gobierno, tienen que cumplir tres objetivos difíciles de conciliar: dar origen a un sistema de jubilaciones más justo (las jubilaciones de los trabajadores del sector privado son irrisorias; la mayoría de los trabajadores del sector público tienen una jubilación justa; y parte del sector público llega a tener enormes privilegios); reducir su costo presupuestal; y respetar los límites de la Constitución impone cambios, a partir de la garantía de los “derechos adquiridos”.

Los “mercados” hacen una campaña frenética por una reforma que reduzca el costo presupuestal de la Previsión Social y que permita aumentar el superávit primario. Esta institución y sus representantes de la prensa hablan de la “injusticia” de la jubilación con salarios integrales del funcionalismo público, sin defender una jubilación decente para los trabajadores del sector privado, y obviamente escondiendo que el gran propósito del aumento del superávit primario es permitir el pago de los elevadísimos intereses sobre la deuda pública. Los trabajadores del sector público, por otro lado, temen, con razón, que puedan ser los grandes perjudicados con la reforma. Y los privilegiados se movilizan para defender su privilegios. Bajo fuego cruzado, el gobierno (especialmente el Ministro de Previsión, Ricardo Berzoini, del PT y ex-sindicalista) viene diciendo cosas opuestas sobre lo que se pretende.

La reforma de la legislación laboral no es menos conflictiva. Para citar apenas un ejemplo, en una de las primeras declaraciones después de asumir su cargo, el Ministro de Trabajo, Jacques Wagner (del PT, ex-sindicalista) se manifestó favorablemente a una de las principales reivindicaciones patronales, la anulación de la multa de 40% que los empleadores deben pagar por despido sin motivos. Frente al grito inmediato de las centrales sindicales, volvió para atrás.

El tema más importante en el área de la legislación laboral, con todo, recibió hasta ahora poca atención: el hecho de que cerca de la mitad de la fuerza de trabajo brasilera no tiene empleo formal, y por lo tanto no tienen ninguna protección de la legislación laboral.

En fin, la negociación y la eventual aprobación de estas reformas serán ciertamente procesos de grandes conflictos.

Las relaciones internacionales

Las relaciones internacionales serán un área clave del gobierno de Lula, tanto por las repercusiones externas, como porque ahí están algunos de los mayores desafíos que ella tienen que enfrentar (lo más peligroso es el proceso de negociación del ALCA, que está en curso).

Lula ha dicho que dará prioridad a las relaciones en América Latina, lo que es positivo. En su asunción, destacó los encuentros con Hugo Chávez y con Fidel Castro (lo que, en el mundo de hoy, es muy significativo). Además de esto, el gobierno brasilero parece estar ampliando la ayuda a Venezuela, con el objetivo declarado de defender el orden institucional, otro hecho positivo frente a la movilización de la derecha venezolana para derrumbar el gobierno de Chávez.

El ministro Celso Amorim, un diplomático de carrera, ya había ocupado este cargo con el presidente Itamar Franco, en 1992-1994.

La cuestión más importante es: ¿cuál será la conducción de las negociaciones del ALCA (que conciernen también a los otros ministerios, especialmente al de Desarrollo)?

Un hecho muy positivo fue el nombramiento del embajador Samuel Pinheiro Guimaraes como segundo cargo de jerarquía del ministerio, y el del Secretario General. Guimaraes ha sido uno de los principales críticos del proyecto del ALCA en el país, y por esta razón había sido destituido de sus funciones y marginalizado por el ministro anterior.

Este nombramiento podría sugerir que el gobierno de Lula estaría orientándose hacia una postura clara de la oposición al ALCA. Sin embargo, la secretaría general perdió parte de sus atribuciones y fue aclarado que ella no tendría una participación directa en el proceso de negociaciones del ALCA. Más aún: el coordinador brasilero de las negociaciones continuará siendo el embajador Clodoaldo Hugueney, ¡el mismo diplomático que viene asumiendo esa responsabilidad desde el inicio del 2001!

Tanto Lula como Celso Amorim se vienen manifestando en la línea de continuar con las negociaciones del ALCA, pero con el cuidado de corregir ciertos aspectos. En el discurso de asunción, Lula dijo lo siguiente:­

Es esencial en todos estos foros preservar los espacios de flexibilidad para nuestras políticas de desarrollo en los campos social y regional, de medio ambiente, agrícola, industrial y tecnológico. No perderemos de vista que el ser humano es el destinatario último del resultado de las negociaciones. De poco valdrá que participemos del esfuerzo tan amplio y en tantos frentes si de ahí no resultan beneficios para nuestro pueblo.

Estaremos atentos también para que esas negociaciones, que hoy en día van mucho más allá de meras reducciones tarifarias y engloban un amplio espectro normativo, que no creen restricciones inaceptables al derecho soberano del pueblo brasilero de decidir sobre su modelo de desarrollo. [Discurso de asunción del 01/01/2003].

Ahora, el actual modelo del ALCA que atiende los intereses de los Estados Unidos, crearía justamente estas restricciones “al derecho soberano del pueblo brasilero de decidir sobre su modelo de desarrollo”. Este modelo va mucho más allá de temas de libre comercio; incluye temas de liberación de los flujos de capitales y de las inversiones, de restricciones a la política de compras gubernamentales, siguiendo lo que se proponía el cuestionado Acuerdo Multilateral de Inversiones.

En conclusión: la política en relación al ALCA no es la defendida por la izquierda brasilera y aprobada en el plebiscito realizado en el 2002, es decir, salir de las negociaciones. Pero, de cualquier manera, aumentan las chances de que este proyecto dañino pueda ser obstaculizado.

Rumbos indefinidos

El objetivo de este artículo fue sólo presentar un cuadro mínimamente sistemático de la composición del gobierno de Lula y de hacer un breve análisis de su comienzo. No tenía la intención de hacer un análisis del conjunto, y mucho menos de proponer una orientación para la izquierda del PT frente al gobierno. Así, a modo de conclusión, cabe resumir lo que aparecen como las contradicciones fundamentales del proyecto inicial.

La idea de que es posible mantener una política económica conservadora en los aspectos fundamentales (política monetaria, política fiscal, garantía de los “contratos” en general, lo que incluyó, naturalmente, la garantía estricta de la propiedad privada) y al mismo tiempo, promover cambios que atendieran los intereses populares, implica decir que es posible reducir la explotación y la opresión sin tocar los intereses de las clase dominantes. Se trata entonces, de una contradicción de términos.

Esa contradicción no es superada en la versión “de izquierda” de la misma idea, defendida por José Dirceu en su discurso de asunción: “extender la mano a los empresarios” para que ellos colaboren con este objetivo.

¿Estas ideas serán una mera táctica, o representarán una orientación estratégica del núcleo del gobierno? Si nos basamos en lo que han dicho los dirigentes del área económica, que han hablado de este aspecto en nombre del gobierno, tenemos que concluir la segunda hipótesis. Como vimos, la idea de que el gobierno comienza con un “período de transición” ha sido interpretada en el sentido de que es necesario algún tiempo para que el país se libere de las restricciones más drásticas heredadas del gobierno anterior. Pero se espera que esto se consiga manteniéndose la ortodoxia conservadora (o neoliberal) en los aspectos centrales de la política macroeconómica, especialmente en las políticas monetaria y fiscal.

¿Quién tenga alguna referencia en el marxismo concluirá sin dificultades que este proyecto no es realista. Pero ¿que saldrá de ahí?

El gobierno de Lula tiene, podemos decir, dos almas, la de los cambios prometidos (y que le justificaron la elección) y la de las garantías de continuidad para ganar la confianza de los mercados. Tal vez en ninguna cuestión de estas dos almas aparecen con tanta validez simbólica la decisión de Lula de participar en el Foro Social de Porto Alegre (él ya estuvo en los dos años anteriores) como en el Foro Económico Mundial en Davos (alguno de los organizadores del Foro Social Mundial criticaron esta decisión y apelaron a Lula a que no fuera a Davos, aunque sin resultados). En Porto Alegre, Lula estará con los ministros vinculados al área social del gobierno; en Davos con Meirelles (Banco Central) y Furlan (Desarrollo) ambos participantes regulares de este evento.

La composición del gobierno muestra que habrá conflictos internos. Y lo más importante: aunque Lula desee y trabaje a favor de un “pacto social” y de unidad nacional, lo más probable es un gobierno de grandes conflictos de clases (cuya dimensión es difícil prever) en la cual la movilización social tendrá un papel fundamental.

¿Otra cuestión decisiva: como será la dinámica del PT en el gobierno de Lula? ¿Cómo se comportará frente a los desafíos y conflictos que el gobierno enfrentará? Está claro que el partido será sometido a grandes tensiones, como no podría de dejar de suceder cuando son encaminadas algunas políticas que criticó durante mucho tiempo­.

Hasta ahora, la unidad ha sido preservada por las expectativas generales en el gobierno de Lula y por la fuerza de larga trayectoria del PT de identidad con las luchas sociales. Pero, por otro lado, ya se manifestaron amenazas a un proceso de discusión democrático. Por la posición contraria de la senadora Heloísa Helena al nombramiento de Meirelles, ella llegó a ser amenazada de sanción por el ex presidente del PT, José Dirceu (al final, el nuevo presidente, José Genoino, patrocinó un acuerdo en que la senadora se ausentara de la votación del presidente del Banco Central, para no ser sancionada). Aunque por disposición constitucional corresponde a los senadores debatir e indicar al presidente del Banco Central, a los senadores del PT se les impidió hacerlo. Mientras tanto, la posición de Dirceu en el episodio fue criticada por diversos sectores del partido.

Cercenar el debate y las restricciones a la democracia no favorecen la unidad, sobre todo cuando están en juego cuestiones que abarcan mucho más directamente a la base social del partido que el nombramiento del presidente del Banco Central. Por ejemplo, la de las reformas de la Previsión y de la legislación laboral, y de la formación del ALCA. Aunque de menor repercusión popular, también el tema de la autonomía del Banco Central es extremadamente polémico. ¿Habrá espacio para un debate amplio de estas y otras cuestiones?

La gran cuestión: ¿la orientación conservadora que ha prevalecido en el área económica podrá consolidarse? En este caso ¿la unidad del PT sobrevivirá a tantas contradicciones? O, poniendo la cuestión de otra manera: ¿Porto Alegre y Davos podrán convivir indefinidamente dentro del PT?

Los rumbos del gobierno no están definidos a priori. Serán definidos en el curso de un proceso de disputas políticas y sociales, en que la defensa de los cambios se apoyará en toda la trayectoria del PT, en su histórica identificación con los intereses populares, y en el mensaje fundamental de la elección.

Sao Paulo, 17, de enero del 2003

*Economista. Militante del PT, e integrante por varios años de la Dirección Nacional del Partido, así como de la Secretaría de Relaciones Internacionales. Es miembro de la Coordinación Nacional de la Tendencia Democracia Socialista.

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